En 1972, durante el gobierno del doctor Gonzalo Bautista O’farril, don Lorenzo Aizpuru Gómez ocupó el cargo de Director de Planeación y Promoción Económica de la Secretaria de Finanzas del Gobierno del Estado, y como parte de su estrategia de trabajo integró un grupo con jóvenes economistas en su mayoría recién egresados de la Escuela de Economía de la entonces Universidad Autónoma de Puebla (UAP). En 1973, dos de ellos desarrollan un trabajo de tesis denominado “El Diagnóstico Socioeconómico del Estado de Puebla”, con el que sustentaron su examen profesional para obtener el grado de Licenciados en Economía.
El documento tiene una hipótesis central: “demostrar las consecuencias que ha arrojado como saldo la falta de una política económica armónica hacia todos los sectores” [1], y por tanto, proponen promover el desarrollo económico del estado mediante el impulso de lo que en aquel tiempo estaba de moda, que eran los “Polos de Desarrollo”. Y para encontrar los polos de desarrollo del estado revisaron el mapa de la entidad y encontraron que había siete ciudades con una dinámica demográfica, comercial e industrial relevante, por tanto, convinieron que éstos eran los polos de desarrollo regional naturales y los nombran cabezas de región. Como paso siguiente, se dieron a la tarea de agrupar los municipios del entorno de acuerdo a la conectividad carretera que en aquel tiempo había, dándole cuerpo a una regionalización amplia y diversa en su composición territorial, productiva y demográfica.
En el objetivo de la tesis sostienen: “Como una necesidad en el marco del análisis socio-económico fue necesario introducir el concepto de una regionalización, si se quiere basada más en la experiencia profesional y en el conocimiento práctico, que en un planteamiento teórico y científico” [2], es decir, hacen un reconocimiento pleno de que su esfuerzo es eminentemente empírico y no producto de un estudio interinstitucional técnico e integral.
La tesis inicia con el párrafo: “Dado que el diagnóstico socio-económico de la entidad sería muy difícil de elaborar si se pretendiera hacer un análisis de municipio por municipio (el estado cuenta con 217 municipios), se ha estimado la conveniencia de hacer una regionalización de Puebla, con el fin de detectar grupos de municipios que por homogeneidad histórica, económica y geográfica, son susceptibles de englobarse en un área regional”. Así de prácticos, con mucha voluntad y buena intención se plantearon la regionalización que aún rige en la administración pública poblana.
Más adelante encontramos otro párrafo que señala: “En función a su estructura económica, nuestro estado ha sido dividido en VII regiones … mismas que se identifican por su numeración y por aquel municipio que por su desarrollo alcanzado, tamaño de población y área de influencia, forma el polo de atracción o el centro geográfico de los municipios que integran la región correspondiente”, un planteamiento correcto atendiendo al sentido común, a la escasa información y tecnología que existía en la época para estudiar el territorio, la población y la productividad.
En 1974 la Dirección de Planeación y Promoción Económica adopta la propuesta de regionalización y se dan los primeros pasos para ponerla en práctica por la administración pública estatal. En ese mismo año transcurre la campaña política del doctor Alfredo Toxqui Fernández de Lara como candidato al Gobierno del Estado de Puebla, quien conoce de la propuesta, la hace suya e instruye que con base en ella se elabore un planteamiento como propuesta económica de su campaña. Así surge un documento denominado “Apuntes para un Plan de Desarrollo Socio-Económico en el Estado de Puebla 1975-1981”. La presentación del documento está firmada por el propio candidato al Gobierno del Estado. En el interior del documento puede leerse una versión un tanto modificada de la tesis de aquellos dos pasantes de economía de la UAP. En 1975 inicia funciones el nuevo gobernador del estado, y los apuntes se convierten en el documento rector de la administración pública estatal, que asume la regionalización propuesta y elaborada con una magnifica intención, mucho sentido común, pero evidentemente de una manera empírica, tan es así que en el proyecto original la ciudad capital del estado era cabecera de la región No. V, y únicamente tenía al municipio de Puebla como región, pues a petición del entonces ya gobernador doctor Alfredo Toxqui, se hizo cabecera de región a San Pedro Cholula, por la razón de que era originario de ese municipio. A ella se agregaron los municipios del poniente de la ciudad de Puebla, las llamadas Cholulas y los del Valle de los Volcanes Popocatépetl e Iztaccihuatl. A esta región se le asignó el número IV.
Es decir, la tesis de licenciatura se convirtió en el Plan de Desarrollo del Estado, y oficializó una regionalización que durante 40 años ha prevalecido como herramienta de trabajo en la administración pública estatal. Enhorabuena por sus creadores, que seguramente nunca se imaginaron tener tan longeva trascendencia.
Esta división regional subsistió inalterada hasta 1986, año en que aquellos jóvenes eran los encargados de elaborar documentos estadísticos, diseñar programas, realizar estudios, propuestas programáticas, y una de las aportaciones técnicas que realizaron fue la elaboración de la “Carta Socio-Económica del Estado”. Para ello, empleando la misma intuición, modifican ligeramente la regionalización, quitan a San Pedro Cholula como cabecera regional y asignan a Puebla capital esta categoría, denominándola región Angelópolis. Reagrupan los municipios de los valles de Atlixco, Tepeaca y Ciudad Serdán, conservando el número de siete regiones. En la carta Socio-Económica se asienta la información sobre comunicaciones, industria, comercio y población. Esta carta volvió a oficializar una regionalización confeccionada con muy pocos elementos de análisis especializado del territorio, la población y la productividad.
Por eso, hoy creemos que es necesario y factible realizar un esfuerzo mayor, y elaborar una regionalización sustentada en un detallado estudio técnico y científico, que nos permita determinar mejor las regiones y promover su desarrollo tomando en cuenta sus similitudes y sus características propias. Como quiera que haya sido, la entidad federativa quedó dividida en siete regiones, y aunque todos los planes de desarrollo estatales siempre guardan un último capítulo que podemos considerar como marginal para hablar del desarrollo regional, lo cierto es que constituye un mero formulismo para no dejar puntos de crítica al documento maestro de la administración pública de cada sexenio gubernamental, como ocurrió a nivel federal con el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2012, donde el concepto regional se menciona en diecisiete ocasiones en todo el documento, pero sólo como asunto francamente discursivo que se disuelve en el instrumento rector del desarrollo nacional.
Las regiones poblanas tienen similitudes geográficas marcadas por la existencia de grupos étnicos con distinta lengua, pero muy extensas y diversas en sus vocaciones productivas, dificultando la planeación y promoción de la especialización productiva de sus potencialidades. En una misma región podemos encontrar distintos climas, altura diferente, vocaciones tan distintas como: citricultura, cafeticultura, silvicultura, cultivos de invierno, entre otros. Su tamaño, diversidad territorial y demográfica no permiten el diseño de políticas públicas focalizadas, teniendo a cambio que impulsar políticas generales y ambiguas en las que se pulveriza la inversión pública, que fluye más para actividades asistenciales y en menor medida en apoyo a proyectos productivos, y los escasos proyectos que se financian no tienen seguimiento ni están sujetos a evaluaciones, por tanto la mayoría de ellos terminan en experiencias carentes de objetividad en sus resultados.
Más aun, al interior del propio Gobierno del Estado las unidades administrativas no emplean la regionalización socioeconómica existente para el diseño de su trabajo, y muchas de ellas han construido regionalizaciones paralelas en función de sus necesidades y con criterios propios; tales son los casos de la Secretaría de Salud del Estado, que emplea las “Jurisdicciones Sanitarias”; la Secretaría de Educación Pública, que emplea las “Coordinaciones Regionales” (CORDES); la Secretaría de Desarrollo Rural, que utiliza los “Centros de Atención y Desarrollo Regional” (CADER). Y ninguna de ellas coincide con otra, ni con las siete regiones socioeconómicas en que está dividido el estado. Ésta es una prueba insoslayable de la inoperancia de la regionalización vigente, y de la necesidad impostergable de contar con una nueva regionalización congruente con las necesidades y criterios modernos de planeación del crecimiento económico y el desarrollo social.
La única Secretaría que habla de siete regiones socioeconómicas es la Secretaría de Competitividad, Trabajo y Desarrollo Económico (SECOTRADE), una dependencia con relativo impacto en la promoción de la inversión pública y privada, pues su papel se ha limitado a ser una agencia de interlocución del gobierno con el sector privado, no realiza actividades de planeación y por tanto aún no descubre la inoperancia de la regionalización vigente, algo verdaderamente insólito. Ahora bien, si observamos al sector público federal, podemos darnos cuenta de que sus delegaciones en el estado juegan un papel muy importante en el ejercicio presupuestal, pero lo ejercen sin reconocer ni respetar la regionalización socioeconómica; tampoco coinciden con la regionalización de las dependencias públicas estatales; lo hacen a libre albedrío y en función de sus propios estudios, conclusiones o intereses políticos, lo que deriva en acciones aisladas y de muy bajo impacto en el crecimiento económico y el desarrollo social.
Ante un panorama de estas características, creo que saltan a la vista las evidencias que justifican plenamente la necesidad de una regionalización que responda a las necesidades del desarrollo económico y social del estado, y que ponga en línea el ejercicio administrativo de la inversión pública federal, estatal y municipal, con base en las necesidades concretas de cada ranchería, comunidad, junta auxiliar, municipio y región de la entidad federativa.
Las siete regiones en que se divide Puebla están conformadas de la siguiente manera: (Cuadro No. 1)
A pesar del loable esfuerzo con que se realizó esta regionalización, es evidente que se trata de un mapeo que nació sin un enfoque integral, desarticulado de la Ley de Planeación y de sus instrumentos básicos, sin una ley específica que oriente los esfuerzos regionales, desvinculada de la igualmente antigua Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público, de la Ley de Ciencia y Tecnología, y sin una Ley de Desarrollo Social adecuada. Pero que haya nacido así no es lo lamentable. Lo delicado es que a pesar del tiempo transcurrido y de los contundentes cambios en el contexto económico nacional y mundial, instituciones públicas y ciudadanos no hayamos hecho lo suficiente para reconstruir el andamiaje institucional administrativo y legislativo, a fin de tener una nueva regionalización y aprovechar mejor nuestras fortalezas, y convertir en ventajas competitivas nuestras aparentes debilidades productivas regionales. A la fecha, no hay una estrategia especialmente diseñada para despertar y detonar las fuerzas productivas de las regiones poblanas, todo ha quedado en meras propuestas y buenas intenciones.
El siguiente cuadro marca la desproporcionada desigualdad que hay entre las regiones del estado en términos de aportación al Producto Interno Bruto Local. Como podrá apreciarse, la Región Angelópolis, que por décadas ha concentrado la atención gubernamental y la inversión pública y privada, se ha vuelto dinámica y atractiva no solamente para los flujos migratorios intrarregionales poblanos, sino también para los de las Meso Regiones Centro País y Sur–Sureste. Este cuadro también nos muestra algo: que los desequilibrios se tienen que superar con menos gasto asistencial y con más inversión productiva (Cuadro No. 2).
Este panorama poco alentador es también un referente de la magnitud de los desafíos que tenemos que enfrentar para suprimir la anquilosada costumbre del centralismo vertical y excluyente, y encontrar plenamente la diversidad de capacidades regionales y actuar con la velocidad que los cambios mundiales nos marcan; por ello, es impostergable instrumentar reformas jurídicas y mecanismos operativos para promover los cambios que alienten el anhelado desarrollo socioeconómico regional.
Estas reformas deben contener el espíritu y el ritmo de la evolución competitiva global, para conseguir que nuestras regiones sean capaces de desarrollarse por sí mismas y competir por su propio camino productivo a partir de sus vocaciones y sus ventajas comparativas y competitivas, mediante el desarrollo de sus propias relaciones económicas internas y externas que potencialicen sus capacidades productivas con sustentabilidad.
1 comentario en «Antecedentes de la regionalización en Puebla»
Coincido en lo general con tu planteamiento Lauro. En el libro "Sistemas complejos, medio ambiente y desarrollo" (Ortíz y Duval, Coords. UIA.2008) aparece un capítulo de mi autoría que refleja origen y consecuencias del hecho a que haces referencia.